Théorie du capital institutionnel
Une théorie économique des actifs institutionnels, de la capacité de l'État et de la valeur publique
À paraître.
Préface : Deux problèmes dans la vie des capacités publiques
Cet ouvrage traite deux problèmes que l’analyse institutionnelle traditionnelle ne saisit pas de manière satisfaisante.
Le premier est celui de la détérioration silencieuse des capacités publiques. Les institutions peuvent continuer d’exister, d’être financées et d’exercer leurs fonctions formelles alors même que les capacités qui fondent leur efficacité s’affaiblissent peu à peu. Un institut national de statistique continue de publier des données alors que leur fiabilité se dégrade. Un registre reste opérationnel alors que la part de la population qu’il couvre diminue. Une plateforme de paiement continue de fonctionner tandis que les logiciels qui la sous-tendent ne sont plus maintenus. Parce que l’analyse institutionnelle observe les institutions plus que les capacités qu’elles mobilisent, ces pertes ne deviennent généralement visibles qu’au moment où la performance s’est déjà dégradée. À ce stade, la reconstruction coûte beaucoup plus cher que la maintenance. Les gouvernements ne budgétisent généralement pas cette érosion, et la raison en est comptable. Elle doit être énoncée avec précision, car la formulation large serait fausse. Les cadres statistiques et comptables existants capitalisent déjà une partie de ces actifs : le Système de comptabilité nationale traite les logiciels, les bases de données et la recherche-développement comme de la formation de capital fixe, y compris dans les administrations publiques, et la norme IPSAS 31 régit les immobilisations incorporelles du secteur public. Ce qui manque n’est donc pas toute catégorie, mais deux choses précises : la composante organisationnelle, juridique et humaine de l’actif institutionnel, qui n’est nulle part enregistrée comme un actif, et l’obligation de maintenance qui s’y attache. La maintenance d’un actif physique est considérée comme une préservation du capital. Celle d’une capacité administrative est classée parmi les dépenses de fonctionnement. Or ce sont précisément ces dépenses que les ministères des finances réduisent en premier.
Le second problème concerne le financement. Les capacités institutionnelles exigent des investissements de long terme, et les bénéfices qu’elles procurent arrivent souvent sur plusieurs décennies. Cette combinaison rend leur création et leur renouvellement particulièrement sensibles au coût du capital. Un actif dont la durée de vie productive est de vingt ans peut être un excellent investissement à un certain coût de financement et ne plus l’être à un autre, sans que rien ait changé quant à l’actif lui-même, à l’administration concernée ou à la stratégie de réforme poursuivie. Deux gouvernements qui mettent en œuvre des réformes comparables dans des conditions de financement différentes ne réalisent donc pas des investissements équivalents, et les comparer comme s’ils l’étaient revient à confondre l’intention de réforme avec la capacité effectivement créée.
Aucun de ces deux problèmes n’apparaît tant qu’un changement d’analyse n’est pas opéré. C’est ce changement que propose cet ouvrage.
L’idée est simple, mais ses implications sont profondes : un sous-ensemble clairement défini des capacités institutionnelles doit être analysé comme une forme de capital. Dès lors que ces capacités présentent les caractéristiques fondamentales du capital productif (accumulation par l’investissement, durabilité, exigences de maintenance, dépréciation, complémentarité et production récurrente de services), l’appareil analytique de la théorie du capital s’applique à leur étude.
Cet appareil analytique est l’instrument, et non la thèse elle-même. L’idée selon laquelle les capacités publiques sont construites par l’investissement n’est pas nouvelle ; le chapitre 4 indique clairement où elle a déjà été formulée dans la littérature. Ce que l’approche par le capital apporte, en revanche, est une nouvelle manière de rendre visibles les deux problèmes évoqués plus haut. La détérioration silencieuse devient une dépréciation dont le taux peut, en principe, être estimé. La contrainte financière cesse d’être un simple fait des marchés obligataires pour devenir un déterminant direct du rythme soutenable de formation du capital institutionnel.
L’objectif n’est donc pas de remplacer l’économie institutionnelle, l’administration publique ou les travaux consacrés à la capacité de l’État. Il est de les compléter en introduisant le capital institutionnel comme une catégorie analytique distincte, capable d’expliquer comment des capacités institutionnelles productives sont créées, accumulées, entretenues, mesurées puis transformées en services institutionnels, en capacité de l’État et, en définitive, en valeur publique.
Dossier d'évaluation
Cet ouvrage traite deux problèmes que l’analyse institutionnelle traditionnelle ne saisit pas de manière satisfaisante.
Le premier est celui de la détérioration silencieuse des capacités publiques. Les institutions peuvent continuer d’exister, d’être financées et d’exercer leurs fonctions formelles alors même que les capacités qui fondent leur efficacité s’affaiblissent peu à peu. Un institut national de statistique continue de publier des données alors que leur fiabilité se dégrade. Un registre reste opérationnel alors que la part de la population qu’il couvre diminue. Une plateforme de paiement continue de fonctionner tandis que les logiciels qui la sous-tendent ne sont plus maintenus. Parce que l’analyse institutionnelle observe les institutions plus que les capacités qu’elles mobilisent, ces pertes ne deviennent généralement visibles qu’au moment où la performance s’est déjà dégradée. À ce stade, la reconstruction coûte beaucoup plus cher que la maintenance. Les gouvernements ne budgétisent généralement pas cette érosion, et la raison en est comptable. Elle doit être énoncée avec précision, car la formulation large serait fausse. Les cadres statistiques et comptables existants capitalisent déjà une partie de ces actifs : le Système de comptabilité nationale traite les logiciels, les bases de données et la recherche-développement comme de la formation de capital fixe, y compris dans les administrations publiques, et la norme IPSAS 31 régit les immobilisations incorporelles du secteur public. Ce qui manque n’est donc pas toute catégorie, mais deux choses précises : la composante organisationnelle, juridique et humaine de l’actif institutionnel, qui n’est nulle part enregistrée comme un actif, et l’obligation de maintenance qui s’y attache. La maintenance d’un actif physique est considérée comme une préservation du capital. Celle d’une capacité administrative est classée parmi les dépenses de fonctionnement. Or ce sont précisément ces dépenses que les ministères des finances réduisent en premier.
Le second problème concerne le financement. Les capacités institutionnelles exigent des investissements de long terme, et les bénéfices qu’elles procurent arrivent souvent sur plusieurs décennies. Cette combinaison rend leur création et leur renouvellement particulièrement sensibles au coût du capital. Un actif dont la durée de vie productive est de vingt ans peut être un excellent investissement à un certain coût de financement et ne plus l’être à un autre, sans que rien ait changé quant à l’actif lui-même, à l’administration concernée ou à la stratégie de réforme poursuivie. Deux gouvernements qui mettent en œuvre des réformes comparables dans des conditions de financement différentes ne réalisent donc pas des investissements équivalents, et les comparer comme s’ils l’étaient revient à confondre l’intention de réforme avec la capacité effectivement créée.
Aucun de ces deux problèmes n’apparaît tant qu’un changement d’analyse n’est pas opéré. C’est ce changement que propose cet ouvrage.
L’idée est simple, mais ses implications sont profondes : un sous-ensemble clairement défini des capacités institutionnelles doit être analysé comme une forme de capital. Dès lors que ces capacités présentent les caractéristiques fondamentales du capital productif (accumulation par l’investissement, durabilité, exigences de maintenance, dépréciation, complémentarité et production récurrente de services), l’appareil analytique de la théorie du capital s’applique à leur étude.
Cet appareil analytique est l’instrument, et non la thèse elle-même. L’idée selon laquelle les capacités publiques sont construites par l’investissement n’est pas nouvelle ; le chapitre 4 indique clairement où elle a déjà été formulée dans la littérature. Ce que l’approche par le capital apporte, en revanche, est une nouvelle manière de rendre visibles les deux problèmes évoqués plus haut. La détérioration silencieuse devient une dépréciation dont le taux peut, en principe, être estimé. La contrainte financière cesse d’être un simple fait des marchés obligataires pour devenir un déterminant direct du rythme soutenable de formation du capital institutionnel.
L’objectif n’est donc pas de remplacer l’économie institutionnelle, l’administration publique ou les travaux consacrés à la capacité de l’État. Il est de les compléter en introduisant le capital institutionnel comme une catégorie analytique distincte, capable d’expliquer comment des capacités institutionnelles productives sont créées, accumulées, entretenues, mesurées puis transformées en services institutionnels, en capacité de l’État et, en définitive, en valeur publique.
Théorie du capital institutionnel
Une théorie économique des actifs institutionnels, de la capacité de l’État et de la valeur publique
Préface : Deux problèmes dans la vie des capacités publiques
Cet ouvrage traite deux problèmes que l’analyse institutionnelle traditionnelle ne saisit pas de manière satisfaisante.
Le premier est celui de la détérioration silencieuse des capacités publiques. Les institutions peuvent continuer d’exister, d’être financées et d’exercer leurs fonctions formelles alors même que les capacités qui fondent leur efficacité s’affaiblissent peu à peu. Un institut national de statistique continue de publier des données alors que leur fiabilité se dégrade. Un registre reste opérationnel alors que la part de la population qu’il couvre diminue. Une plateforme de paiement continue de fonctionner tandis que les logiciels qui la sous-tendent ne sont plus maintenus. Parce que l’analyse institutionnelle observe les institutions plus que les capacités qu’elles mobilisent, ces pertes ne deviennent généralement visibles qu’au moment où la performance s’est déjà dégradée. À ce stade, la reconstruction coûte beaucoup plus cher que la maintenance. Les gouvernements ne budgétisent généralement pas cette érosion, et la raison en est comptable. Elle doit être énoncée avec précision, car la formulation large serait fausse. Les cadres statistiques et comptables existants capitalisent déjà une partie de ces actifs : le Système de comptabilité nationale traite les logiciels, les bases de données et la recherche-développement comme de la formation de capital fixe, y compris dans les administrations publiques, et la norme IPSAS 31 régit les immobilisations incorporelles du secteur public. Ce qui manque n’est donc pas toute catégorie, mais deux choses précises : la composante organisationnelle, juridique et humaine de l’actif institutionnel, qui n’est nulle part enregistrée comme un actif, et l’obligation de maintenance qui s’y attache. La maintenance d’un actif physique est considérée comme une préservation du capital. Celle d’une capacité administrative est classée parmi les dépenses de fonctionnement. Or ce sont précisément ces dépenses que les ministères des finances réduisent en premier.
Le second problème concerne le financement. Les capacités institutionnelles exigent des investissements de long terme, et les bénéfices qu’elles procurent arrivent souvent sur plusieurs décennies. Cette combinaison rend leur création et leur renouvellement particulièrement sensibles au coût du capital. Un actif dont la durée de vie productive est de vingt ans peut être un excellent investissement à un certain coût de financement et ne plus l’être à un autre, sans que rien ait changé quant à l’actif lui-même, à l’administration concernée ou à la stratégie de réforme poursuivie. Deux gouvernements qui mettent en œuvre des réformes comparables dans des conditions de financement différentes ne réalisent donc pas des investissements équivalents, et les comparer comme s’ils l’étaient revient à confondre l’intention de réforme avec la capacité effectivement créée.
Aucun de ces deux problèmes n’apparaît tant qu’un changement d’analyse n’est pas opéré. C’est ce changement que propose cet ouvrage.
L’idée est simple, mais ses implications sont profondes : un sous-ensemble clairement défini des capacités institutionnelles doit être analysé comme une forme de capital. Dès lors que ces capacités présentent les caractéristiques fondamentales du capital productif (accumulation par l’investissement, durabilité, exigences de maintenance, dépréciation, complémentarité et production récurrente de services), l’appareil analytique de la théorie du capital s’applique à leur étude.
Cet appareil analytique est l’instrument, et non la thèse elle-même. L’idée selon laquelle les capacités publiques sont construites par l’investissement n’est pas nouvelle ; le chapitre 4 indique clairement où elle a déjà été formulée dans la littérature. Ce que l’approche par le capital apporte, en revanche, est une nouvelle manière de rendre visibles les deux problèmes évoqués plus haut. La détérioration silencieuse devient une dépréciation dont le taux peut, en principe, être estimé. La contrainte financière cesse d’être un simple fait des marchés obligataires pour devenir un déterminant direct du rythme soutenable de formation du capital institutionnel.
L’objectif n’est donc pas de remplacer l’économie institutionnelle, l’administration publique ou les travaux consacrés à la capacité de l’État. Il est de les compléter en introduisant le capital institutionnel comme une catégorie analytique distincte, capable d’expliquer comment des capacités institutionnelles productives sont créées, accumulées, entretenues, mesurées puis transformées en services institutionnels, en capacité de l’État et, en définitive, en valeur publique.
Dossier d’évaluation
Le manuscrit a été lu par un panel indépendant d’économistes et de chercheurs en sciences sociales, qui a remis un rapport écrit et un verdict d’acceptation sous réserve de révisions modérées. Le panel n’a élevé aucune objection contre la thèse centrale. Ses réserves portaient sur la manière dont la thèse était établie, référencée et récapitulée, et il a vérifié les chiffres de l’ouvrage aux sources primaires.
Le rapport formulait dix recommandations. Les dix ont été mises en œuvre. Parmi les conséquences de fond :
- le théorème général a été requalifié en proposition générale, et la revendication de dérivation à partir des axiomes redéfinie comme une dépendance ;
- une règle de redescription a été écrite, fixant trois conditions cumulatives sous lesquelles un choc extérieur compte comme canal interne de dépréciation plutôt que comme confondant. La règle a fait perdre à l’ouvrage l’un de ses propres cas ;
- les multiplicateurs libres ont été audités et ramenés de six à quatre, chacun borné et de signe fixé d’avance, avec une règle établissant quelles observations autorisent quel coefficient ;
- la bibliographie est passée de dix-sept travaux à soixante et une références numérotées ;
- la règle de sélection des cas a été explicitée, y compris l’aveu qu’elle a été reconstruite après coup.
Un second panel, constitué indépendamment du premier et non informé de son existence, a ensuite reçu le manuscrit complet dans les éditions française et anglaise.