Teoria del capitale istituzionale
Una teoria economica degli asset istituzionali, della capacità dello Stato e del valore pubblico
Di prossima pubblicazione.
Prefazione: Due problemi nella vita delle capacità pubbliche
Quest’opera affronta due problemi che l’analisi istituzionale tradizionale non coglie in modo soddisfacente.
Il primo è il deterioramento silenzioso delle capacità pubbliche. Le istituzioni possono continuare a esistere, a essere finanziate e a esercitare le loro funzioni formali anche quando le capacità che ne fondano l’efficacia si indeboliscono a poco a poco. Un istituto nazionale di statistica continua a pubblicare dati mentre la loro affidabilità si degrada. Un registro resta operativo mentre la quota di popolazione che copre diminuisce. Una piattaforma di pagamento continua a funzionare mentre il software che la sostiene non riceve più manutenzione. Poiché l’analisi istituzionale osserva le istituzioni più delle capacità che esse mobilitano, queste perdite diventano di norma visibili solo nel momento in cui la prestazione si è già degradata. A quel punto la ricostruzione costa molto più della manutenzione. I governi in genere non mettono a bilancio questa erosione, e la ragione è contabile. Va enunciata con precisione, perché la formulazione ampia sarebbe falsa. I quadri statistici e contabili esistenti capitalizzano già una parte di questi asset: il Sistema dei conti nazionali tratta il software, le banche dati e la ricerca e sviluppo come formazione di capitale fisso, anche nelle amministrazioni pubbliche, e il principio IPSAS 31 disciplina le immobilizzazioni immateriali del settore pubblico. Ciò che manca non è dunque ogni categoria, ma due cose precise: la componente organizzativa, giuridica e umana dell’asset istituzionale, che non è registrata come asset in nessun luogo, e l’obbligo di manutenzione che vi si accompagna. La manutenzione di un asset fisico è considerata conservazione del capitale. Quella di una capacità amministrativa è classificata tra le spese di funzionamento. Ed è precisamente questa la spesa che i ministeri delle finanze riducono per prima.
Il secondo problema riguarda il finanziamento. Le capacità istituzionali richiedono investimenti di lungo periodo, e i benefici che procurano arrivano spesso nell’arco di più decenni. Questa combinazione rende la loro creazione e il loro rinnovo particolarmente sensibili al costo del capitale. Un asset la cui vita produttiva è di vent’anni può essere un ottimo investimento a un certo costo di finanziamento e non esserlo più a un altro, senza che nulla sia cambiato quanto all’asset stesso, all’amministrazione interessata o alla strategia di riforma perseguita. Due governi che attuano riforme comparabili in condizioni di finanziamento diverse non realizzano dunque investimenti equivalenti, e confrontarli come se lo fossero significa confondere l’intenzione di riforma con la capacità effettivamente creata.
Nessuno di questi due problemi emerge finché non si compie un cambiamento di analisi. È questo cambiamento che l’opera propone.
L’idea è semplice, ma le sue implicazioni sono profonde: un sottoinsieme chiaramente definito delle capacità istituzionali va analizzato come una forma di capitale. Dal momento in cui queste capacità presentano le caratteristiche fondamentali del capitale produttivo (accumulazione tramite investimento, durabilità, esigenze di manutenzione, deprezzamento, complementarità e produzione ricorrente di servizi), l’apparato analitico della teoria del capitale si applica al loro studio.
Questo apparato analitico è lo strumento, non la tesi. L’idea secondo cui le capacità pubbliche si costruiscono tramite investimento non è nuova; il capitolo 4 indica con chiarezza dove essa sia già stata formulata in letteratura. Ciò che l’approccio per il capitale apporta è invece un modo nuovo di rendere visibili i due problemi appena richiamati. Il deterioramento silenzioso diventa un deprezzamento il cui tasso può, in linea di principio, essere stimato. Il vincolo finanziario cessa di essere un semplice dato dei mercati obbligazionari per diventare un determinante diretto del ritmo sostenibile di formazione del capitale istituzionale.
L’obiettivo non è dunque sostituire l’economia istituzionale, l’amministrazione pubblica o gli studi dedicati alla capacità dello Stato. È integrarli introducendo il capitale istituzionale come categoria analitica distinta, capace di spiegare come capacità istituzionali produttive vengano create, accumulate, mantenute, misurate e poi trasformate in servizi istituzionali, in capacità dello Stato e, in ultima istanza, in valore pubblico.
Dossier di revisione
Quest’opera affronta due problemi che l’analisi istituzionale tradizionale non coglie in modo soddisfacente.
Il primo è il deterioramento silenzioso delle capacità pubbliche. Le istituzioni possono continuare a esistere, a essere finanziate e a esercitare le loro funzioni formali anche quando le capacità che ne fondano l’efficacia si indeboliscono a poco a poco. Un istituto nazionale di statistica continua a pubblicare dati mentre la loro affidabilità si degrada. Un registro resta operativo mentre la quota di popolazione che copre diminuisce. Una piattaforma di pagamento continua a funzionare mentre il software che la sostiene non riceve più manutenzione. Poiché l’analisi istituzionale osserva le istituzioni più delle capacità che esse mobilitano, queste perdite diventano di norma visibili solo nel momento in cui la prestazione si è già degradata. A quel punto la ricostruzione costa molto più della manutenzione. I governi in genere non mettono a bilancio questa erosione, e la ragione è contabile. Va enunciata con precisione, perché la formulazione ampia sarebbe falsa. I quadri statistici e contabili esistenti capitalizzano già una parte di questi asset: il Sistema dei conti nazionali tratta il software, le banche dati e la ricerca e sviluppo come formazione di capitale fisso, anche nelle amministrazioni pubbliche, e il principio IPSAS 31 disciplina le immobilizzazioni immateriali del settore pubblico. Ciò che manca non è dunque ogni categoria, ma due cose precise: la componente organizzativa, giuridica e umana dell’asset istituzionale, che non è registrata come asset in nessun luogo, e l’obbligo di manutenzione che vi si accompagna. La manutenzione di un asset fisico è considerata conservazione del capitale. Quella di una capacità amministrativa è classificata tra le spese di funzionamento. Ed è precisamente questa la spesa che i ministeri delle finanze riducono per prima.
Il secondo problema riguarda il finanziamento. Le capacità istituzionali richiedono investimenti di lungo periodo, e i benefici che procurano arrivano spesso nell’arco di più decenni. Questa combinazione rende la loro creazione e il loro rinnovo particolarmente sensibili al costo del capitale. Un asset la cui vita produttiva è di vent’anni può essere un ottimo investimento a un certo costo di finanziamento e non esserlo più a un altro, senza che nulla sia cambiato quanto all’asset stesso, all’amministrazione interessata o alla strategia di riforma perseguita. Due governi che attuano riforme comparabili in condizioni di finanziamento diverse non realizzano dunque investimenti equivalenti, e confrontarli come se lo fossero significa confondere l’intenzione di riforma con la capacità effettivamente creata.
Nessuno di questi due problemi emerge finché non si compie un cambiamento di analisi. È questo cambiamento che l’opera propone.
L’idea è semplice, ma le sue implicazioni sono profonde: un sottoinsieme chiaramente definito delle capacità istituzionali va analizzato come una forma di capitale. Dal momento in cui queste capacità presentano le caratteristiche fondamentali del capitale produttivo (accumulazione tramite investimento, durabilità, esigenze di manutenzione, deprezzamento, complementarità e produzione ricorrente di servizi), l’apparato analitico della teoria del capitale si applica al loro studio.
Questo apparato analitico è lo strumento, non la tesi. L’idea secondo cui le capacità pubbliche si costruiscono tramite investimento non è nuova; il capitolo 4 indica con chiarezza dove essa sia già stata formulata in letteratura. Ciò che l’approccio per il capitale apporta è invece un modo nuovo di rendere visibili i due problemi appena richiamati. Il deterioramento silenzioso diventa un deprezzamento il cui tasso può, in linea di principio, essere stimato. Il vincolo finanziario cessa di essere un semplice dato dei mercati obbligazionari per diventare un determinante diretto del ritmo sostenibile di formazione del capitale istituzionale.
L’obiettivo non è dunque sostituire l’economia istituzionale, l’amministrazione pubblica o gli studi dedicati alla capacità dello Stato. È integrarli introducendo il capitale istituzionale come categoria analitica distinta, capace di spiegare come capacità istituzionali produttive vengano create, accumulate, mantenute, misurate e poi trasformate in servizi istituzionali, in capacità dello Stato e, in ultima istanza, in valore pubblico.
Teoria del capitale istituzionale
Una teoria economica degli asset istituzionali, della capacità dello Stato e del valore pubblico
Prefazione: Due problemi nella vita delle capacità pubbliche
Quest’opera affronta due problemi che l’analisi istituzionale tradizionale non coglie in modo soddisfacente.
Il primo è il deterioramento silenzioso delle capacità pubbliche. Le istituzioni possono continuare a esistere, a essere finanziate e a esercitare le loro funzioni formali anche quando le capacità che ne fondano l’efficacia si indeboliscono a poco a poco. Un istituto nazionale di statistica continua a pubblicare dati mentre la loro affidabilità si degrada. Un registro resta operativo mentre la quota di popolazione che copre diminuisce. Una piattaforma di pagamento continua a funzionare mentre il software che la sostiene non riceve più manutenzione. Poiché l’analisi istituzionale osserva le istituzioni più delle capacità che esse mobilitano, queste perdite diventano di norma visibili solo nel momento in cui la prestazione si è già degradata. A quel punto la ricostruzione costa molto più della manutenzione. I governi in genere non mettono a bilancio questa erosione, e la ragione è contabile. Va enunciata con precisione, perché la formulazione ampia sarebbe falsa. I quadri statistici e contabili esistenti capitalizzano già una parte di questi asset: il Sistema dei conti nazionali tratta il software, le banche dati e la ricerca e sviluppo come formazione di capitale fisso, anche nelle amministrazioni pubbliche, e il principio IPSAS 31 disciplina le immobilizzazioni immateriali del settore pubblico. Ciò che manca non è dunque ogni categoria, ma due cose precise: la componente organizzativa, giuridica e umana dell’asset istituzionale, che non è registrata come asset in nessun luogo, e l’obbligo di manutenzione che vi si accompagna. La manutenzione di un asset fisico è considerata conservazione del capitale. Quella di una capacità amministrativa è classificata tra le spese di funzionamento. Ed è precisamente questa la spesa che i ministeri delle finanze riducono per prima.
Il secondo problema riguarda il finanziamento. Le capacità istituzionali richiedono investimenti di lungo periodo, e i benefici che procurano arrivano spesso nell’arco di più decenni. Questa combinazione rende la loro creazione e il loro rinnovo particolarmente sensibili al costo del capitale. Un asset la cui vita produttiva è di vent’anni può essere un ottimo investimento a un certo costo di finanziamento e non esserlo più a un altro, senza che nulla sia cambiato quanto all’asset stesso, all’amministrazione interessata o alla strategia di riforma perseguita. Due governi che attuano riforme comparabili in condizioni di finanziamento diverse non realizzano dunque investimenti equivalenti, e confrontarli come se lo fossero significa confondere l’intenzione di riforma con la capacità effettivamente creata.
Nessuno di questi due problemi emerge finché non si compie un cambiamento di analisi. È questo cambiamento che l’opera propone.
L’idea è semplice, ma le sue implicazioni sono profonde: un sottoinsieme chiaramente definito delle capacità istituzionali va analizzato come una forma di capitale. Dal momento in cui queste capacità presentano le caratteristiche fondamentali del capitale produttivo (accumulazione tramite investimento, durabilità, esigenze di manutenzione, deprezzamento, complementarità e produzione ricorrente di servizi), l’apparato analitico della teoria del capitale si applica al loro studio.
Questo apparato analitico è lo strumento, non la tesi. L’idea secondo cui le capacità pubbliche si costruiscono tramite investimento non è nuova; il capitolo 4 indica con chiarezza dove essa sia già stata formulata in letteratura. Ciò che l’approccio per il capitale apporta è invece un modo nuovo di rendere visibili i due problemi appena richiamati. Il deterioramento silenzioso diventa un deprezzamento il cui tasso può, in linea di principio, essere stimato. Il vincolo finanziario cessa di essere un semplice dato dei mercati obbligazionari per diventare un determinante diretto del ritmo sostenibile di formazione del capitale istituzionale.
L’obiettivo non è dunque sostituire l’economia istituzionale, l’amministrazione pubblica o gli studi dedicati alla capacità dello Stato. È integrarli introducendo il capitale istituzionale come categoria analitica distinta, capace di spiegare come capacità istituzionali produttive vengano create, accumulate, mantenute, misurate e poi trasformate in servizi istituzionali, in capacità dello Stato e, in ultima istanza, in valore pubblico.
Dossier di revisione
Il manoscritto è stato letto da un panel indipendente di economisti e studiosi di scienze sociali, che ha consegnato una relazione scritta e un verdetto di accettazione con revisioni moderate. Il panel non ha sollevato alcuna obiezione alla tesi centrale. Le sue riserve riguardavano il modo in cui la tesi era stabilita, referenziata e riassunta, e ha verificato i dati del volume rispetto alle fonti primarie.
La relazione formulava dieci raccomandazioni. Tutte e dieci sono state attuate. Fra le conseguenze sostanziali:
- il teorema generale è stato riqualificato come proposizione generale, e la pretesa di derivazione dagli assiomi ridefinita come dipendenza;
- è stata scritta una regola di ridescrizione, che fissa tre condizioni cumulative sotto le quali uno shock esterno conta come canale interno di deprezzamento anziché come fattore confondente. La regola ha fatto perdere al volume uno dei suoi stessi casi;
- i moltiplicatori liberi sono stati sottoposti ad audit e ridotti da sei a quattro, ciascuno limitato e con segno fissato in anticipo, con una regola che stabilisce quali osservazioni autorizzano quale coefficiente;
- la bibliografia è passata da diciassette lavori a sessantuno riferimenti numerati;
- la regola di selezione dei casi è stata esplicitata, compresa l’ammissione che è stata ricostruita a posteriori.
Un secondo panel, costituito indipendentemente dal primo e non informato della sua esistenza, ha successivamente ricevuto il manoscritto completo nelle edizioni francese e inglese.